Teka-teki Utang Global: Mengapa Setiap Negara Berhutang—Dan Siapa yang Sebenarnya Meminjamkan

Bayangkan ini: hampir setiap negara besar di planet ini tenggelam dalam utang, namun dunia tetap berjalan. Amerika Serikat memikul kewajiban sebesar $38 triliun, utang Jepang setara dengan 230% dari seluruh ekonominya, dan Jerman, Prancis, serta Inggris semuanya menjalankan defisit besar-besaran. Namun entah bagaimana, sistem keuangan global belum runtuh. Ini bukan sekadar membingungkan—ini salah satu paradoks ekonomi terbesar zaman kita. Mantan Menteri Keuangan Yunani Yanis Varoufakis baru-baru ini membahas teka-teki ini dalam sebuah podcast, mengungkapkan sebuah kebenaran yang tidak nyaman: jawaban atas pertanyaan “siapa yang meminjam?” menghancurkan pemikiran konvensional tentang bagaimana pemerintah, bank, dan warga biasa berinteraksi dengan setiap negara yang berutang.

Dalam Lingkaran Tertutup: Bagaimana Utang Benar-benar Beredar di Dalam Negara

Rahasia sebenarnya dari utang pemerintah adalah bahwa utang itu bukan terutama dipinjam dari luar negeri—melainkan dari diri kita sendiri. Ambil contoh paling jelas: Amerika Serikat. Federal Reserve, bank sentral AS, memegang sekitar $6,7 triliun dalam obligasi Treasury AS. Ini berarti pemerintah AS berutang kepada bank sentralnya sendiri. Tapi keanehan semakin dalam ketika meneliti kepemilikan antar pemerintah—sekitar $7 triliun yang dipinjam pemerintah dari dirinya sendiri. Dana Jaminan Sosial saja memegang $2,8 triliun dalam obligasi AS, sementara Dana Pensiun Militer memegang $1,6 triliun. Intinya, pemerintah meminjam dari kantong kirinya sendiri untuk membiayai pengeluaran melalui kantong kanannya.

Yang kebanyakan orang tidak sadari adalah bahwa warga biasa adalah kreditur utama. Ketika warga Amerika menyumbang ke dana pensiun dan dana bersama, institusi-institusi ini secara kolektif memegang sekitar $24 triliun dalam obligasi pemerintah—lebih dari sepertiga dari total utang AS. Seorang guru sekolah di California yang menyumbang ke dana pensiunnya, seorang pensiunan yang memiliki polis asuransi, pekerja kelas menengah yang menabung—semua ini memasukkan uang ke pasar obligasi pemerintah. Warga secara bersamaan adalah peminjam (manfaat dari pengeluaran pemerintah untuk sekolah, jalan, dan infrastruktur) dan pemberi pinjaman (melalui dana pensiun dan tabungan mereka).

Jepang menunjukkan dinamika ini bahkan lebih tajam. Dengan utang sebesar 230% dari PDB—seolah-olah skenario kebangkrutan—negara ini tetap stabil karena bank-bank Jepang, dana pensiun, perusahaan asuransi, dan rumah tangga memegang 90% utang pemerintah secara internal. Tabungan Jepang, dengan tingkat tabungan yang terkenal tinggi, dengan tekun berinvestasi dalam obligasi pemerintah sebagai penyimpanan kekayaan yang paling aman. Pemerintah kemudian mendaur ulang uang pinjaman ini kembali ke sekolah, rumah sakit, dan dana pensiun yang memberi manfaat kepada warga yang sama. Ini adalah lingkaran domestik tertutup di mana uang beredar secara internal, dan kepercayaan tetap utuh karena pemberi pinjaman dapat melihat secara pasti ke mana uang mereka pergi.

Bagi kreditur asing, perhitungannya berbeda tetapi mengikuti logika yang serupa. Jepang mengekspor mobil dan elektronik dalam jumlah besar ke Amerika Serikat, menghasilkan pendapatan dolar yang besar. Alih-alih langsung menukarkan semua dolar ini ke yen (yang akan memperkuat yen dan merugikan daya saing ekspor), Bank of Japan secara strategis membeli obligasi Treasury AS. Daur ulang surplus perdagangan ini memiliki dua tujuan: menstabilkan nilai mata uang dan menghasilkan pengembalian investasi yang andal. Dari sudut pandang ini, utang pemerintah AS bukan beban yang dipaksakan kepada kreditur yang enggan—melainkan aset keuangan yang secara aktif diperebutkan negara-negara.

Mesin QE dan Masalah Ketidaksetaraan: Mengapa Negara Kaya Bisa Meminjam Tanpa Batas

Mekanisme yang menopang sistem ini menjadi terlihat selama krisis keuangan 2008 dan meledak selama pandemi COVID-19: pelonggaran kuantitatif (quantitative easing). Bank sentral, cukup dengan mengetik angka ke dalam sistem komputer, menciptakan uang dari ketiadaan dan menggunakannya untuk membeli obligasi pemerintah. Federal Reserve menciptakan sekitar $3,5 triliun dengan cara ini selama krisis 2008-2009 saja, dan jumlah yang lebih besar lagi selama 2020-2021. Secara teori, langkah darurat ini masuk akal—selama keruntuhan ekonomi, saat pengeluaran swasta berhenti, pemerintah harus meminjam secara besar-besaran untuk mencegah keruntuhan total sistem. Bank sentral bertindak sebagai pemberi pinjaman terakhir, menjaga suku bunga tetap rendah dan aliran kredit tetap berjalan.

Namun, konsekuensinya jauh lebih rumit dari yang diperkirakan. Meski uang baru ini merangsang pemulihan ekonomi, sebagian besar terkonsentrasi di pasar aset keuangan daripada mengalir ke usaha kecil atau pekerja biasa. Penelitian Bank of England menemukan bahwa pelonggaran kuantitatif meningkatkan harga saham dan obligasi sekitar 20%, tetapi kenaikan kekayaan ini tidak merata. 5% rumah tangga Inggris terkaya melihat kekayaan mereka meningkat rata-rata sekitar £128.000, sementara rumah tangga dengan aset keuangan minimal mendapatkan manfaat yang sangat kecil. Ini mengungkapkan sebuah kebenaran mengganggu tentang kebijakan moneter modern: menciptakan uang untuk menyelamatkan ekonomi terutama memperkaya mereka yang sudah kaya.

Biaya mempertahankan sistem ini semakin terlihat. Amerika Serikat akan menghabiskan sekitar $1 triliun hanya untuk pembayaran bunga pada tahun fiskal 2025—jumlah yang melebihi total pengeluaran militer dan hampir dua kali lipat dari $497 miliar hanya tiga tahun sebelumnya, pada 2022. Di antara negara-negara kaya anggota OECD, pembayaran bunga rata-rata sebesar 3,3% dari PDB, melampaui apa yang sebagian besar pemerintah belanjakan untuk pertahanan. Di seluruh dunia, lebih dari 3,4 miliar orang tinggal di negara-negara di mana biaya layanan utang pemerintah menghabiskan lebih banyak sumber daya daripada pengeluaran untuk pendidikan atau kesehatan.

Negara-negara berkembang menghadapi situasi yang bahkan lebih suram. Negara miskin menghabiskan rekor $96 miliar untuk membayar utang luar negeri pada 2023, dengan biaya bunga empat kali lipat dibandingkan dekade sebelumnya. Di beberapa negara, pembayaran bunga saja menyerap 38% dari pendapatan ekspor. Enam puluh satu negara berkembang kini mengalokasikan setidaknya 10% dari pendapatan pemerintah untuk pembayaran utang—uang yang seharusnya digunakan untuk modernisasi infrastruktur, pendidikan, atau memperkuat militer, malah mengalir ke kreditur asing di negara-negara kaya.

Ketika Kepercayaan Pecah: Apa yang Bisa Memicu Krisis Utang Global Berikutnya

Apa yang menjaga sistem rapuh ini tetap utuh? Empat pilar utama menopang kerangka utang global. Pertama, demografi dan tabungan: populasi yang menua di negara-negara kaya membutuhkan tempat penyimpanan kekayaan yang aman, membuat obligasi pemerintah selalu bernilai. Kedua, ketidakseimbangan perdagangan struktural: negara surplus mengumpulkan klaim keuangan atas negara defisit melalui kepemilikan obligasi. Ketiga, mekanisme kebijakan moneter: bank sentral membutuhkan obligasi pemerintah sebagai alat utama kebijakan mereka. Keempat, nilai kelangkaan dari keamanan: dalam dunia yang penuh risiko, utang pemerintah dari negara stabil mendapatkan harga premium karena alternatifnya memiliki tingkat ketidakpastian yang lebih tinggi.

Namun, stabilitas ini mengandung benih keruntuhan. Secara historis, krisis utang muncul bukan dari kemunduran perlahan, tetapi dari hilangnya kepercayaan secara mendadak. Yunani tahun 2010, krisis keuangan Asia 1997, dan default di Amerika Latin di tahun 1980-an mengikuti pola yang sama: stabilitas bertahun-tahun, lalu panik mendadak saat investor kehilangan kepercayaan secara bersamaan. Suku bunga melonjak, pemerintah tak mampu membayar kembali, dan krisis pun meletus.

Bisakah ini terjadi pada ekonomi besar? Kebanyakan orang percaya tidak—Amerika Serikat, Jepang, dan negara-negara Eropa utama mengendalikan mata uang mereka sendiri dan tampaknya “terlalu besar untuk gagal.” Tapi kepercayaan konvensional sering terbukti salah. Pada 2007, para ahli sepakat bahwa harga perumahan nasional tidak akan pernah turun secara bersamaan. Pada 2010, analis menyatakan euro tak terkalahkan sebelum hampir runtuh. Pada 2019, tidak ada yang memprediksi pandemi global akan menghentikan ekonomi dunia selama dua tahun.

Faktor risiko terus bertambah. Utang publik global kini mencapai $111 triliun—95% dari PDB dunia—dan bertambah $8 triliun hanya dalam satu tahun. Setelah puluhan tahun suku bunga mendekati nol, bank sentral menaikkan suku bunga secara tajam, membuat biaya utang menjadi jauh lebih mahal. Polarisasi politik semakin tajam di negara-negara kaya, menyulitkan pembuatan kebijakan fiskal yang koheren. Perubahan iklim akan membutuhkan pengeluaran modal besar di tengah tingkat utang yang sudah tinggi secara historis. Populasi yang menua berarti lebih sedikit pekerja yang mendukung jumlah pensiunan yang terus bertambah, membebani anggaran pemerintah. Yang paling penting, seluruh sistem bergantung pada kepercayaan—bahwa pemerintah akan memenuhi janji pembayaran, bahwa uang tetap bernilai, bahwa inflasi tetap terkendali. Jika kepercayaan ini runtuh, jaringan utang yang saling terkait akan segera terurai.

Kita adalah Kreditur: Apa Artinya Ini untuk Masa Depan

Kembali ke pertanyaan mendasar: setiap negara memikul utang, tetapi setiap negara tetap berfungsi. Siapa sebenarnya yang meminjam? Jawabannya, secara paradoks, adalah kita sendiri. Melalui kontribusi dana pensiun, polis asuransi, simpanan bank, dan rekening tabungan, melalui neraca bank sentral, melalui mekanisme daur ulang surplus perdagangan—manusia secara kolektif meminjam kepada dirinya sendiri. Utang adalah klaim satu segmen ekonomi terhadap segmen lain—sebuah jaringan besar kewajiban saling terkait.

Sistem ini telah memberikan kemakmuran luar biasa. Pemerintah dapat berinvestasi dalam infrastruktur, riset, dan penanganan krisis tanpa terbatas oleh pendapatan pajak langsung. Individu dapat membangun keamanan pensiun melalui kepemilikan obligasi. Negara-negara dapat meratakan konsumsi selama siklus ekonomi. Stabilitas keuangan pun menjadi mungkin.

Tapi sistem ini juga sangat rapuh, terutama saat utang mendekati tingkat yang belum pernah terjadi sebelumnya. Belum pernah dalam masa damai pemerintah meminjam sejauh ini banyaknya, dan pembayaran bunga menghabiskan bagian yang sangat besar dari anggaran. Pertanyaan utama bukanlah apakah pengaturan ini akan berlangsung selamanya—sejarah menjamin bahwa itu tidak akan. Tapi, bagaimana penyesuaian akan terjadi? Apakah akan berlangsung secara perlahan saat pemerintah mengendalikan defisit secara bertahap sementara pertumbuhan melebihi akumulasi utang? Atau akan meledak secara tiba-tiba dalam krisis, memaksa perubahan menyakitkan dalam waktu singkat?

Batas kesalahan semakin menyempit. Sistem ini memiliki logika dan momentum internal yang tidak benar-benar dikendalikan oleh satu aktor pun. Kita telah membangun sesuatu yang sekaligus kuat dan rapuh, menguntungkan dan tidak stabil. Kita melaju ke depan dalam ketidakpastian, setiap negara berutang kepada dirinya sendiri, menunggu untuk melihat apakah jalan ke depan akan mengarah ke transisi yang terkelola atau ke keruntuhan berantai. Kreditur—orang biasa, pensiunan, tabungan, dan institusi yang melindungi masa depan mereka—memiliki jawabannya, meskipun mereka belum menyadarinya.